欧盟通过针对俄罗斯的第21轮制裁方案

2026年7月23日，欧盟理事会通过了针对俄罗斯的第21轮制裁方案。本轮制裁主要对确立资产冻结制度的欧盟理事会第269/2014号条例以及规定行业性限制措施的欧盟理事会第833/2014号条例作出修订。同时，欧盟也调整了针对白俄罗斯的制裁制度。

本轮制裁新增218项制裁名单列名，其中包括48名自然人和170家实体。这是过去四年来欧盟制裁名单规模最大的一次单轮扩展。新措施主要涉及金融业、加密资产、石油产业、海上运输、军工综合体、对外贸易以及与制裁适用有关的司法争议。

大部分修订自2026年7月24日起适用。部分限制措施设有单独的生效日期和过渡期。

资产冻结制裁

1. 扩大制裁名单

48名自然人和168家实体被列入欧盟第269/2014号条例附件一。另有两家实体被列入欧盟针对白俄罗斯的制裁名单。

被列入第269/2014号条例附件一将产生以下法律后果：

冻结被列名主体所有、持有、占有或控制的全部资金和经济资源；
禁止直接或间接向被列名主体提供资金或经济资源，或使其从中受益；
对被列名自然人实施进入欧盟成员国或经其领土过境的禁令。

金融业是本轮制裁列名规模最大的领域。94家银行及其他大型金融机构被实施资产冻结制裁。新增列名主体包括：

DOM.RF银行；
俄罗斯农业银行；
Ozon银行；
Yandex银行；
邮政银行；
Genbank银行；
莫斯科交易所。

被列名的自然人包括银行业、国家机关及俄罗斯媒体机构的代表，其中包括俄罗斯银行副行长谢尔盖·别洛夫、莫斯科交易所执行董事会主席维克托·日德科夫、俄罗斯天然气工业传媒公司首席执行官亚历山大·扎罗夫、“对话”自治非营利组织首席执行官弗拉基米尔·塔巴克、俄罗斯联邦总统助理弗拉基米尔·梅金斯基以及企业家米哈伊尔·古采里耶夫。

相当一部分新增列名还涉及从事无人机、电子元器件、通信设备、电子战系统以及其他军用或两用产品生产的实体。

欧盟还对部分第三国主体实施了资产冻结制裁。根据欧盟理事会的认定，这些主体参与向俄罗斯企业供货、俄罗斯石油贸易或所谓“影子船队”的运营保障。相关列名涉及来自中国、印度、阿拉伯联合酋长国、阿曼和新加坡的实体。

2. 资产冻结制度下的新增豁免

欧盟第269/2014号条例新增了若干授权依据，允许欧盟成员国主管机关批准涉及被冻结资金和经济资源的特定交易。

行业性制裁

1. 金融业

欧盟第833/2014号条例第5h条规定的交易禁令名单新增33家俄罗斯信贷及金融机构。

新增机构包括：

Energobank银行；
Transcapitalbank银行；
Unistream银行；
Credit Ural银行。

交易禁令自2026年8月13日起适用。条例对从新列名机构提取资金和关闭账户所严格必需的交易规定了有限豁免。

交易禁令同时扩展至俄罗斯境外的四家金融机构：

吉尔吉斯斯坦CJSC Eco-Islamic Bank；
蒙古国Chinggis Khaan Bank；
Sberbank India；
India VTB。

Eco-Islamic Bank因接入俄罗斯银行金融信息传输系统而被列入名单。根据欧盟理事会的认定，其他三家机构参与了旨在规避制裁限制的活动。与此同时，Yelo Bank被移出相关名单。

交易禁令与资产冻结制裁属于相互独立的法律制度。第833/2014号条例第5h条规定的禁令禁止与列名实体直接或间接进行交易，但其本身并不导致冻结该实体的全部资产。第269/2014号条例项下的资产冻结制裁则同时包括资产冻结以及禁止向相关主体提供资金和经济资源。

对于部分俄罗斯银行，欧盟在此前已适用交易禁令的基础上进一步实施了资产冻结制裁。

2. 加密资产及支付基础设施

第21轮制裁扩大了对使用加密资产进行结算的相关基础设施的限制。

与A7跨境支付网络有关的四名新增自然人及实体被列入制裁名单，其中包括该网络在非洲的分支机构和合作伙伴。

交易禁令还扩展至14家加密资产服务提供商以及加密资产兑换和转移平台。这些主体在格鲁吉亚、巴拿马、阿拉伯联合酋长国、马绍尔群岛、吉尔吉斯斯坦和白俄罗斯注册或开展业务。相关名单包括Rapira、WhiteBird、HTX和EXMO等平台。根据具体主体的不同，禁令自2026年8月13日或2026年8月23日起适用。

欧盟第833/2014号条例还新增了一项机制，允许对特定第三国的整体加密资产基础设施实施限制。如果欧盟理事会认定在某一国家注册的实体被系统性地用于规避制裁，可将该国列入新增附件LVII。

相关国家被列入附件LVII后，欧盟主体可能被禁止与在该国注册的加密资产服务提供商以及加密资产兑换或转移平台运营商进行交易。截至第21轮制裁通过之日，附件LVII尚未列入任何国家，因此该机制目前尚未自动对任何具体司法管辖区产生限制效力。

自2026年8月25日起，针对俄罗斯公民及居住在俄罗斯的自然人的限制也将扩大。此类人员不得持有或控制在欧盟提供加密资产服务的实体，也不得在该等实体担任管理职务。此前，相关限制主要适用于加密钱包、账户及加密资产托管服务。修订后，其适用范围将扩大至欧盟第2023/1114号条例所定义的全部加密资产服务。

3. 石油行业及石油价格上限机制

欧盟暂停了俄罗斯原油价格上限的自动调整机制，暂停期间为2026年7月24日至2027年7月14日。

价格上限机制本身并未被取消。与俄罗斯石油海运以及提供技术协助、经纪、金融和保险服务有关的限制继续有效。

在中期审查框架下，欧盟委员会须在2027年1月15日前，根据规定的22周期间内俄罗斯石油的平均市场价格计算新的价格上限，并向欧盟理事会提交相关信息。自动调整机制预计自2027年7月15日起恢复。

18家与石油行业有关的实体及一名自然人被实施资产冻结制裁，其中包括：

三家俄罗斯炼油企业；
白俄罗斯莫济里炼油厂；
为在俄罗斯市场销售白俄罗斯石油产品而设立的“欧洲贸易公司”有限责任公司。

另有五家石油贸易商因参与俄罗斯原油及石油产品贸易，被单独列入交易禁令名单。对该等实体适用的是行业性交易禁令，而非资产冻结措施。

欧盟还对俄罗斯黄金开采和黄金贸易领域的七家大型市场参与者以及一家俄罗斯钻石公司实施了资产冻结制裁。部分新增列名还涉及采矿和冶金行业实体。

4. 针对炼油企业的限制

欧盟第833/2014号条例新增了对俄罗斯及第三国炼油企业实施交易禁令的法律依据，相关炼油企业包括：

对俄罗斯原产的原油和石油产品进行炼制或混合的企业；
被用于违反或规避制裁，或者以其他方式严重妨碍制裁实施的企业。

适用该项限制的实体被列入第833/2014号条例附件XLVII的D部分。

首家被列入该新增名单的实体为格鲁吉亚的Kulevi Oil Refinery。禁止与该炼油厂直接或间接进行交易的规定自2027年1月25日起适用。

5. 液化天然气

第21轮制裁进一步明确了液化天然气接收站服务禁令的适用范围。

自2027年1月1日起，不得直接或间接向以下主体提供相关服务：

在俄罗斯设立的自然人、法人、实体或机构；
由俄罗斯公民或在俄罗斯设立的实体直接或间接持有超过50%权益的实体；
受上述俄罗斯主体控制的实体。

无论相关实体在哪一国家或地区注册，该禁令均可适用，包括在俄罗斯和欧盟境外注册的实体。自2027年1月1日起，继续维持现有相关服务合同也将被禁止。

本轮制裁还引入了通知义务：如将液化天然气运输船出售给第三国买方或向其转让所有权，须立即通知主管机关。

欧盟理事会还为未来可能对向俄罗斯公民、俄罗斯实体出售此类船舶或出售用于俄罗斯境内使用的此类船舶实施进一步限制建立了法律依据。欧盟委员会须在2026年10月25日前就是否有必要实施相关禁令提交评估。

针对“萨哈林二号”项目供应的特别豁免继续保留。在满足规定条件的情况下，与该项目有关的原油可继续供应日本，液化天然气可继续供应日本和韩国，相关豁免有效期至2028年3月31日。

6. “影子船队”及海上运输

欧盟第833/2014号条例附件XLII新增41艘船舶。受欧盟特别限制措施约束的船舶总数由此达到673艘。

欧盟同时扩大了船舶列名的依据。相关限制不仅可以适用于违反价格上限机制运输俄罗斯石油的油轮，也可以适用于为已列名船舶运营提供支持的辅助船舶，包括提供：

加油服务；
拖航服务；
物资供应；
船对船货物转运；
其他保障受制裁船舶运营的服务。

此外，与“影子船队”基础设施有关的八家实体和一名自然人被实施资产冻结制裁。欧盟首次将一家为相关船舶提供船员的船员服务机构列入制裁名单。

7. 港口和机场

两个俄罗斯海港被列入欧盟第833/2014号条例附件XLVII：

奥利亚港；
维索茨克港。

奥利亚港被列入名单的理由是其被用于运输无人机、导弹及相关技术和部件。维索茨克港被列入名单的理由是其涉及由采用不规范和高风险航运做法的船舶运输俄罗斯原油和石油产品。

相关限制还扩展至四座俄罗斯机场：

谢列梅捷沃机场；
乌里扬诺夫斯克东方机场；
普拉托夫机场；
矿水城机场。

上述设施被列入禁止欧盟主体直接或间接进行交易的基础设施名单。

8. 军工综合体及强化出口管制

56名与俄罗斯军工综合体有关的自然人和实体被实施资产冻结制裁。其中37项列名与远程无人机生产及相关供应链直接有关。

此外，欧盟第833/2014号条例附件IV新增51家实体。对该等实体适用针对两用物项和技术以及可能有助于俄罗斯国防和技术能力发展的产品的强化出口限制。

在上述51家实体中：

24家在俄罗斯注册；
27家在第三国注册；
14家在中国注册，其中包括4家香港公司。

其他列名实体分别在印度、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、土耳其和阿拉伯联合酋长国注册。根据欧盟理事会的认定，相关主体从事的活动包括供应微电子产品、数控机床和半导体制造设备。

被列入附件IV不构成资产冻结制裁，但会导致适用更严格的出口管制制度。向相关实体供应受管制货物时，可适用的豁免和许可范围将受到显著限制。

9. 新增出口限制

禁止直接或间接向俄罗斯或供俄罗斯境内使用而销售、供应、转让或出口的货物和技术清单进一步扩大。

新增限制尤其包括：

用于航空发动机防腐涂层的镍粉、镍金属及镍合金；
用于导弹推进剂和高强度合金的铍粉；
用于航空和国防工业的特定自粘薄膜、胶带和条带；
无人机地面保障设备；
电子干扰、信号截获和信号欺骗系统；
发射系统；
伺服电机；
无人机及导弹飞行终止系统；
相关软件。

相关禁令是否适用，应根据第833/2014号条例附件中规定的相应商品编码及产品技术说明确定。

10. 新增进口限制

禁止直接或间接购买、进口至欧盟或向欧盟转移的俄罗斯原产或自俄罗斯出口的货物清单进一步扩大。

欧盟第833/2014号条例附件XXI新增的产品主要包括：

铜矿砂及其精矿——CN 2603；
镍矿砂及其精矿——CN 2604；
铅矿砂及其精矿——CN 2607；
贵金属矿砂及其精矿——CN 2616；
氧化锌及过氧化锌——CN 2817；
铬的氧化物及氢氧化物——CN 2819；
妥尔油——CN 3803；
碎玻璃、玻璃半成品及玻璃制品——CN 7001至7020；
未锻轧锌——CN 7901；
机动车车身——CN 8707；
机动车零部件及附件——CN 8708。

根据欧盟理事会的数据，新增进口限制涉及的贸易额超过6,000万欧元。

对于新列入清单的货物，欧盟规定了过渡期。在2026年10月25日前，相关禁令不适用于履行2026年7月24日前签订的合同，也不适用于履行该等合同所必需的附属合同。

是否可以适用过渡条款，应结合相关商品编码、基础合同签订日期以及有关供应或交易与该合同履行之间的联系进行判断。

11. 欧盟主体在司法程序中的保护

第21轮制裁扩大了第269/2014号条例和第833/2014号条例项下保护欧盟主体免受俄罗斯司法和行政决定影响的机制。相关决定是指因受制裁影响的合同和交易而由俄罗斯作出的司法或行政决定。

俄罗斯法院或国家机关在此类争议中作出的禁令、裁定、判决及其他司法或行政行为，不得在欧盟成员国获得承认、执行或被赋予其他法律效力。

此前，该项规则主要直接针对依据《俄罗斯联邦仲裁诉讼法典》第248.1条和第248.2条或俄罗斯法律中同等规定作出的决定。修订后的制度适用于范围更广的、与受制裁影响的合同和交易有关的俄罗斯司法及行政行为。

第833/2014号条例第11ca条规定的禁诉令机制也得到扩展。欧盟主体可向成员国法院申请命令，要求相关俄罗斯当事方：

不得在俄罗斯法院提起诉讼，或终止已启动的诉讼；
不得寻求承认或执行俄罗斯司法文书；
不得在任何司法管辖区援引该司法文书。

未遵守法院命令的，可被处以与欧盟主体潜在损失相称的金钱罚款。相关款项应支付给申请司法保护的欧盟主体。

欧盟还进一步明确了欧盟主体就俄罗斯司法程序或在第三国寻求承认和执行俄罗斯判决所造成损失提出赔偿请求的依据。可主张的损失包括直接损失、间接损失及法律服务费用。潜在被告还可能包括参与承认或执行相关裁判的第三国主体。

12. 针对俄罗斯军人的签证限制

欧盟建立了对俄罗斯现役军人、退役军人以及与俄罗斯武装力量有关并参与针对乌克兰军事行动的武装组织成员实施短期签证一般禁令的法律依据。

第21轮制裁本身并未使该禁令立即生效。具体开始适用的日期须由欧盟理事会另行作出决定。

13. 延长退出俄罗斯项目的期限

允许欧盟实体完成终止在俄业务和退出俄罗斯项目的若干豁免措施，适用期限延长至2027年12月31日。

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